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「貿易のための援助」は、WTOを変えるのか? 

aid for trade 11月20~21日、ジュネーブに各国の閣僚クラス、世銀総裁、IMF専務理事などが集まり、「貿易のための援助(Aid for Trade)」会合が開かれました。貿易のための援助は、2005年12月、香港閣僚会議で途上国問題の解決策として脚光を浴びました。この会議中に、日本政府も、100億米ドルの「途上国支援パッケージ」を約束しました。しかし、あれから2年がたつ現在に至っても、貿易のための援助について、いまだ多くの議論が重ねられているとは言えません。しかも貿易のための援助が途上国に対する支援を約束しているにもかかわらず、その枠組みには批判の声が絶えません。

この批判の声を概括的に分類するならば、一方には、援助と貿易を結びつけることへの根本的な疑念があります(たとえば、「途上国支援パッケージ」に対する抗議文書を参照)。ここでは貿易の援助に対する疑念として、途上国の産業構造を輸出主導型に変え、その食料主権を侵害し、不安定なグローバル市場に組み込むという点が挙げられています。

もう一方では、貿易のための援助が、現在の不公正なWTO体制の改革には必ずしもつながらないという声もあがっています。貿易のための援助そのものを必ずしも批判するわけではありませんが、WTO体制の改革を先に進めない限り、貿易のための援助も途上国の貧困をさらに深刻にする結果に終わるだけであると警告しています。

この重なり合う二つの批判の声は、依然として根強く存在し続けています。以下のインスティチュート・フォー・アグリカルチャー・アンド・トレード・ポリシー(Institute for Agriculture and Trade Policy)の論文(抄訳、原文はこちら)は、上述の二番目の立場にあたると思われます。そこでは、先進国主導の貿易ルールを修正し、途上国が世界貿易から利益を得られる仕組みを作り、途上国が世界市場に参入するときにはセーフティーネットをかける、という点が強調されています。

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援助は貿易を修正するのか?―WTOの貿易のための援助を評価する(キャリン・スモーラー)

【要約】
貿易のための援助に関する議論は、重要である。というのは、それは、援助の問題(どれだけの額を、誰に向けて、いかなる目的で)を、WTOの文脈の中にしっかりと位置づけるからである。援助のための貿易は、多国間貿易交渉をゆがめ、先進国と途上国との間のすでに微妙な関係を、さらに複雑にする危険性がある。重要な問いについて、WTOのメンバーがこの議題を推し進めることを決める前に答えを出してしまう必要があるだろう。貿易のための援助は、ドーハラウンドの議題が失敗したことのなぐさめなのか?貿易のための援助は、途上国に圧力をかけて、それが存在しなかったとき以上に市場を開放させるのか?融資者は、受け手のニーズに応じた貿易のための援助という考えを真剣に取り入れるのであろうか?資金は十分なのだろうか?WTOは、貿易のための援助を実施する最良の場なのだろうか?

【貿易のための援助(Aid for Trade)とはなにか?】
WTOが進めている貿易のための援助パッケージの提案は、ドーハラウンド交渉の文脈の中で生まれている。貿易のための援助は、2005年12月、香港での第6回閣僚会議で公式にWTOの議題として出された。香港で打ち出された目標は、「途上国、特に後発途上国を救い、それらの国がWTO協定を実行し、そこから利益を得ることができ、さらなる貿易拡大につながるように、供給能力と貿易関連インフラを築く」ことである。貿易のための援助は、あいまいに定義されたままである。先進国と途上国は、そのパッケージが含意するところについて、異なる見解を持っている。多くの途上国は、たとえば、供給能力の建設と貿易関連インフラが、農業と製造業部門の生産能力の改善、地域、広域、国際市場につながる道筋の建設、中小企業の発展の支援のような行動を含んでいると主張している。

援助のための貿易は、貿易政策の改革の中で、途上国を支援することも期待されている。これはたとえば、貿易交渉者の訓練、通関手続きの改善、各国の貿易関連知的所有権(TRIPs)協定遵守の保証を含んでいる。WTO事務局長パスカル・ラミーによって2006年に設立された、貿易のための援助タスクフォースは、7月に、貿易政策改革の負の帰結(または調整コスト)の取扱いを援助の中に含むことを提唱した。これには、関税率低下によって失われた関税収入分、補助金改革後に世界市場で食料販売を減少させた分、より競争に強い輸入者のために仕事を失った人びとへの社会的セーフティーネットを含んでいる。

貿易政策改革と調整コストへの支援は、途上国の供給能力や貿易関連インフラを築くことに直接関わるわけではないが、それにもかかわらず重要である。WTO協定の実施は、貧困国に大きな財政負担を課す。たとえば、三つのWTO協定(TRIPs、衛生植物検疫基準協定(SPS)、関税評価に関する協定)を実施するだけでも、各国はそれぞれおよそ1億5000万USドルを必要とする。もしドーハの議題がそのまま実施されたならば、関税収入の喪失だけでも、ラテンアメリカとカリブ海諸国は100億USドル、サハラ以南のアフリカ諸国は17億USドルにも及ぶと予測されている。

【なぜ貿易のための援助なのか?】
WTOを設立したウルグアイラウンドが1994年に妥結して以来、WTOメンバーは、途上国がWTOの約束を実施するのに際しての貿易関連の技術的援助、さらには関連する調整コストの必要性をますます認めるようになっている。しかしながら、今までに、様々なイニシアティブは、限定的な成功と不十分な資金しかもたらしてこなかった。食料純輸入国(NFIDC)に関する特別の決定は、ウルグアイラウンドの一部に含まれていた。後発開発途上国(LDC)とNFIDCの補償のために提供されたその決定は、農業協定(AoA)の実施後に食料価格が高騰し、食料援助が減少したことによって、損なわれてしまった。その決定は、決して的確に実施されたことはなかった。食料農業機関(FAO)は、次のように言っている。「その決定の実施が遅いことに関して、潜在的な受益者の間に不満が存在している…それは、支援の約束を明言しており、法的に拘束はされていない。さらに…その決定の実施を監視するのは、困難が多い」。

途上国とLDCの貿易能力を構築するため、その他の技術支援の手段が確立された。その最も包括的なのは、LDCが自らの貿易のニーズを把握するのを支援するために1997年に設けられた、LDCに対する貿易関連技術協力のためのフレームワーク(IF)である。IFの二つの目的は、(1)世銀の貧困削減戦略ペーパー(PRSPs)のような国家的な開発戦略の中に、貿易を組み入れること、(2)貿易関連の支援をコーディネートしていくこと、である。現在までに、IFは、極めて限定的な成功しかおさめていない。IF自身は、主たる問題が各国レベルでの実施に際してのお粗末さにあると言っている。2006年6月のIFタスクフォースからの報告書は、財源と人的資源の欠如、実施のレベルの低さ、管理体制のバラバラさ、融資者の対応の不的確さ、当該国主導(country ownership)の弱さを含む、重要な欠陥を発見している。

もう一つのイニシアティブは、アフリカの加盟国がWTOと国際通貨基金(IMF)の貿易統合メカニズム(TIM)に加わるのを支援する、共同統合技術支援プログラム(JITAP)である。その政策は、各国がIMF資金にアクセスするのをより容易にして、多国間貿易の自由化によって生じた問題を救済することをめざしている。現在まで、バングラディッシュとドミニカ共和国の二カ国しか、TIMを利用していない。現存の貿易関連技術支援プログラムへの評価は、次のような深刻な弱点を明らかにしている。それは、非体系的で不完全なニーズ評価、プロジェクト管理の弱さ、より広範な開発プログラムと十分に結びついていない技術支援介入のバラバラさ、貧困削減との結びつきの弱さ、などである。

現存のプログラムの範囲内であるにもかかわらず、多くの途上国、特にLDCは必要な援助を受けていない。現存のプログラムは、農業・工業・サービス部門の生産性を上昇させ、雇用を増加させる必要性のような、途上国が直面している最も緊急の挑戦のいくつかを提示できずにいる。

貿易のための援助は、現存のイニシアティブの失敗から学ぶべきである。新しい援助パッケージは、貿易関連技術支援の領域を拡大し、途上国のより基本的な関心に焦点をあてるよう、デザインされ、実施されるべきである。そこには、供給側の制約を克服し、貿易関連インフラを強化し、調整コストに資金供給する必要が含まれよう。伝統的な援助の形態は、今もなお重要であるが、その議題は、焦点をはっきり見据えつつ、基本的なシフトをする必要がある。

【貿易のための援助:主たる構成要素】
《略》

【各国政府は、貿易のための援助について、何を言っているのか?】
《略》

【私たちは、どれだけの額についての話をしているのか?】
《略》

【結局、どういうことになるのか?】
貿易のための援助という考えは、今ではWTOの中にしっかりと確立している。しかしながら、WTO加盟国が貿易のための援助を実施する以前に、多くの問いに答えなくてはならない。というのは、貿易のための援助が、貿易交渉を混乱させ、北と南の国のすでに微妙な関係をさらに複雑にする危険があるからである。

まだ答えを出していない重要な問いは、次のものを含む。貿易のための援助は、ドーハラウンドの議題が失敗したことのなぐさめなのか?貿易のための援助は、途上国に圧力をかけて、それが存在しなかったとき以上に市場を開放させるのか?貿易のための援助をWTOの場に持ち込むことのその他のリスクは何なのか?融資者は、貿易のための援助において拡大された議題を真剣に取り入れるのであろうか?資金は十分なのだろうか?WTOは、貿易のための援助を実施する最良の場なのだろうか?

☆貿易のための援助は、ドーハラウンドの議題が失敗したことのなぐさめなのか?
ドーハの議題は、崩壊した。というのは、その枠組みが、あらゆる国が苦闘中の、開発についての基本的な問題を提示できないからである。たとえばそれには、満足な、安定している、給料のよい仕事を生み出し、十分な量の手頃な食料へのアクセスをすべての人に保証し、外貨の獲得源を多様化することが含まれる。実際、世銀、国連、様々な独立のシンクタンクによる最近の予測と調査は、もしドーハの議題に関する現在の提案が採用されれば、最貧国が最大の敗者になることが裏付けられている。

貿易のための援助は、貧しい国がドーハラウンドの議題から受けることになる損失の惨めななぐさめである。貿易のための援助は、現存の貿易システムには緊急に改革が必要であるという点から注意をそらすのに使われるべきではない。うまく機能させるには、貿易のための援助は、多様な利害を満足させ、各国の開発と雇用の目標に応えるような多国間貿易システムの改革の補完でなくてはならない。

☆貿易のための援助は、途上国に圧力をかけて、それが存在しなかったとき以上に市場を開放させるのか?
WTO加盟国は、香港閣僚会議宣言でこう述べている。「援助のための貿易は、ドーハ開発ラウンドの議題(DDA)、特に市場アクセスがうまくまとまったときに生まれる開発の利益の代わりにはなりえない。しかしながら、それはDDAの価値のある補完物にはなりえるであろう」。しかし、多くの途上国は、ドーハの議題の下で市場開放を進めることに強く抵抗し、その議題がかれらの開発のニーズに役立つかどうかを問題にしている。

残念なことではあるが、援助の約束は、途上国がWTOの下でのより大きな義務を受け入れるよう、圧力をかけるのに使われている。農業交渉では、純食料輸入の途上国は、食料輸出手形を増やした場合、支援が提供される(それは、すでに貧しく、経済的に脆弱な国が、なぜ多国間貿易協定を通して外国の援助への依存を増やすべきなのか、という問題を回避している)。非農産品市場アクセス(NAMA、あるいは工業関税)交渉では、IMFは、関税収入の喪失によって生じる収支の問題に取り組む的確なメカニズムを用意することを、多くの途上国に対して保証している。先進国への特恵的な市場アクセスから利益を得る諸国に対しては、特恵の喪失の解決策を見つける、と言っている。関税手続きの改善を含む、貿易円滑化交渉(the trade facilitation negotiations)では、途上国は、自らの義務を実行するのに際して、支援を受けることが保証されている。

貿易のための援助は、それがなければ途上国が拒否していたような貿易協定を受け入れるよう、それらの国に圧力をかけるのに使われるべきではない。それは、あらゆる貿易協定が生み出してしまう、敗者を補償するのに必要不可欠である。しかし敗者が国民経済のすべてで、特定の下位部門だけではないとき、援助はまず最初によりよい貿易ルールを推し進めることから目を背けるのに使われるべきではない。

☆貿易のための援助をWTOの場に持ち込むことのその他の結果は何なのか?
多国間貿易システムのより根本的な問題を提出しなくてはならないという富裕国に向けられた圧力は、途上国に援助を提供することで緩和される。援助を導入することは、途上国の戦略を複雑にする。というのは、そのお金は必要不可欠なので、各国は、貿易交渉における自分たちにとっての最良の結果を主張することから目を背けてしまうからである。貿易のための援助と各国の立場との間には、何らかのつながりをもたせるべきではない。しかし先進国は、その援助予算を使って、途上国が自らの貿易交渉での立場に近づくよう、圧力をかけることでは一貫している。貿易のための援助は、そのような圧力が生まれる危険を増大させる。加えて、貿易のための援助のタスクフォースは、途上国の時間と資源を消耗させており、貿易交渉にかけるエネルギーを少なくさせてしまっている。

☆融資者は、貿易のための援助において拡大された議題を真剣に取り入れるのであろうか?
貿易のための援助に対する現在までの約束と融資国の政府の立場は、融資国が貿易のための援助の拡大された議題に取り組む用意があるのだろうかという懸念を引き起こしている。現在まで、融資者は、途上国の直面しているより広範で緊急の制約、とりわけ生産能力を強化し、貿易関連インフラを建設し、調整コストを融資することに取り組むのではなく、自らの援助を伝統的な貿易関連支援に限定している。ヨーロッパ委員会は、貿易関連技術支援と能力開発に融資する約束を明らかにしている。合衆国は、もう少し開かれていて、インフラ建設のコストもカバーするとのことである。日本は、もっと開かれていて、貿易、生産、流通インフラに対する融資を約束している。世銀は、IFの下で、LDCのWTO協定の実施を支援することを強調している。しかし、どの融資者も、調整コストの支払いの提案をしていない。あらゆる融資者は、伝統的な貿易関連支援の優先を主張している。貿易のための援助の使命、開発の優先、受け手から貿易のための援助に出された見解にもかかわらずである。

こうした融資者と受け手の間での優先順位のミスマッチは、貿易のための援助タスクフォースからの提言との衝突を引き起こしている。それは、貿易のための援助プログラムにおける強力な当該国主導、受け手の国が明確に示したニーズに対する融資者のよりよい対応、受け手の国の需要と融資者の対応との間の強力な結びつきを提唱しているからである。

LDCとアフリカ・グループとACP(アフリカ・カリブ海・太平洋諸国)は、自らの生産力を増大させ、インフラを建設し、調整コストに資金提供することを望んでいる。UNCTADの『後発開発途上国(LDC)報告書2006年版』は、次のように述べている。「一般的に言えば、一国の政策と国際政策が、LDCの生産能力の開発という挑戦に対して、十分に取り組んでいることはない。LDCの開発と貧困削減を促進するには、生産能力の開発を国家&国際政策の中心に据えるようなパラダイム転換が必要である」。ここに融資者の優先順位が置かれるべきである。

もし融資国の側に拘束力を持った義務が存在しければ、受け手の国の立場も、タスクフォースの提言も、援助提供に際しての現状維持を変える効果を及ぼすことはないであろう。

もし貿易のための援助の支出が技術支援と能力構築(キャパシティ・ビルディング)だけに焦点をあてるならば、そのお金は現存する貿易ルールが途上国に及ぼす負の効果を悪化させるであろう。現在の協定、そしてドーハの議題で提案されている多くは、先進国に好ましく、貧しい国を周辺に追いやるからである。こうした悪いルールの実施を支持するための援助は、貿易のための援助の目標に反するし、拒否されるべきである。

☆お金は十分あるのか?
これまで貿易のための援助のために約束された資金では、提案された議題を十分にカバーできない。現在の約束は、40~86億米ドルの間である。しかし、OECDの計算によれば(調整コストは除いている)、想定されるコストは、2004年で228億米ドルであった。貿易のための援助タスクフォースの提言は、資金の「追加」を保証する、あるいは援助資金の流れが一定の基準を満たすことを保証する制度的枠組みを提唱していない。タスクフォースは、まず、いくらのお金が約束されているのかをはっきりさせなくてはならない。次に、タスクフォースは、もしすべての議題があまりに大きすぎる(そのように見える)ならば、貿易のための援助のどのプログラムが優先されるのかを明らかにしなくてはならない。

☆WTOは、貿易のための援助を実施する最良の場なのだろうか?
世界銀行とIMFと緊密な協力をしているWTOは、国際的なレベルにおける貿易のための援助の議題の中心になっている。UNCTAD、食糧農業機関(FAO)、国連開発プログラム(UNDP)のような他の機関との協議は、制限されている。一国レベルでは、貿易大臣が貿易のための援助に主たる責任を負っている。これによって、その議題は極めて貿易主導で焦点があてられている。もしWTO加盟国が途上国とLDCの生産能力とインフラの弱さに真剣に取り組むつもりならば、その他の利害関係者、各国の閣僚、国連の専門諸機関を含む、より多国間のシステムを積極的に巻き込むような、より広範で、統合されたアプローチが必要とされるであろう。

UNCTADの『後発開発途上国(LDC)報告書2006年版』は、これに焦点を当て、「社会支出を増大させ、人間開発目標を達成させるような、貧困削減への社会生産と雇用主導のアプローチを含んだ」新たな政策の方向性を要求している。「それは、開発への貿易主導のアプローチではなく、貿易への開発主導のアプローチも生み出すであろう」。このパラダイムは、開発、農業、雇用、環境、産業の関連省庁のような他の諸機関が、貿易のための援助の議題を最もうまく定式化し、実践する方法を見定め、明らかにすることにより積極的に関わるよう、求めていく。

貿易のための援助タスクフォースは、WTOが貿易のための援助の定期的な見直しをグローバルなレベルで行うことを勧めている。しかしWTOは、援助の提供と効果を評価するのに必要な専門性に欠けていて、それゆえに、少なくとも他の機関の助けなしには効果的に貿易のための援助を評価できないであろう。現在まで、WTO加盟国は、WTOが国連諸機関と協力し、WTOが貿易のための援助の活動を定期的に見直しするのに最も的確な場であるかどうかの問題を打ち出すことにためらいがち、時には敵視すらしている。

結論
多国間貿易システムは、緊急に改革する必要がある。現在のシステムは、途上国が直面している基本的な懸念を提示するのに十分な用意が整っていない。もし貿易のための援助が現存のルールの実施へ資金供給するのに使われたら、それは現在の不平等をさらに悪化させるであろう。途上国は、この目的に役立つ援助資金を受け取る前に、真剣に考えるべきであろう。先進国は、自国の援助予算割り当ての増額をそのような議題に割り当てる前に、二度考えるべきである。他方で、もし政府が現存の貿易モデルの失敗に進んで対決し、完全雇用の達成と持続可能な開発という目標に再度焦点をあてるならば、貿易のための援助は、そのような改革プロセスへの重要な補完になるであろう。

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